在黨中央提出加強社會建設的大背景下,，完善基層建設,，實現(xiàn)公共服務專業(yè)化,、均等化已經(jīng)成為各級政府在社會管理創(chuàng)新的重要抓手。歷來擔任改革急先鋒角色的南海已經(jīng)邁開了自己的步伐,。日前,，南海組織了30多人的專題培訓班赴順德、深圳考察學習,，交流社會管理創(chuàng)新經(jīng)驗。

與南海在基層設立社區(qū)服務中心,，全面統(tǒng)籌社區(qū)服務功能,，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌公共服務均等化所不同的是,，深圳南山區(qū)招商街道花果山社區(qū)以購買服務的方式，將大部分原由居委會承擔的業(yè)務以打包形式交予社會組織負責,，開啟了另一種政府職能轉(zhuǎn)移,、延伸基層服務的嘗試。

究竟政府管理和服務以何種方式延伸和完善,，才能實現(xiàn)最大效果,？花果山社區(qū)的實踐對南海有何借鑒意義？本報試圖以花果山社區(qū)的實踐為參照,，探尋南海的社會管理的可能路徑,。

社會組織承接居委會職能

談到花果山社區(qū)的實踐，深圳南山區(qū)招商街道相關負責人不斷強調(diào)的一句話是：這一切都是摸索前行,，未有先例來借鑒,。

從2008年起，花果山社區(qū)就嘗試引入深圳市婦聯(lián)南山區(qū)陽光家庭綜合服務中心,。2011年,，陽光家庭服務中心以總計190萬元,，用政府購買服務的形式,，將原有機構正式升級為社區(qū)服務中心，為社區(qū)居民提供心理咨詢,、養(yǎng)老扶助,、個案服務等10多項專業(yè)化服務。

“原來社區(qū)管理和服務全部由居委會和社區(qū)工作站的一套人馬負責,?！标柟饧彝セü缴鐓^(qū)服務中心副主任黃曉玲介紹說，購買服務之后,，現(xiàn)在社區(qū)內(nèi)的計生,、出租屋管理、安全生產(chǎn),、城市文明小區(qū),、維穩(wěn)、司法調(diào)解,、社區(qū)網(wǎng)站建設,、計生宣教、公共文化,、關心下一代,，甚至購買社保醫(yī)保等工作全部由社工機構性質(zhì)的社區(qū)服務中心承接。

據(jù)了解,，目前居委會僅保留社區(qū)自治,、民政,、低保、殘聯(lián)等工作,，“居委會的主要任務是監(jiān)督社區(qū)服務中心的運作,。”黃曉玲說,。

這一做法的背后,，是深圳以一種新的方式，探尋基層服務的專業(yè)化和高效化,。招商街道黨工委書記黃立新曾提出,，通過服務代替管理，淡化管理強調(diào)服務,?！凹热簧绻C構已經(jīng)獲得認可，具備了承接的條件,，為何不干脆讓他們用更專業(yè)的服務手段承接居委會的工作,？”

“如此一來，原本居委會與政府的上下級的關系,，變成了社會組織與政府的合同關系,，最大的變化是服務的專業(yè)化和工作效率的大幅提升?！比A中師范大學社會學教授向德平說,。

而與之不同的是，南海選擇了通過“村改居”推進政經(jīng)分離,，將農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū),，村(居)委會主任則不能兼任經(jīng)聯(lián)社社長，進而合并小的村居,，形成適當規(guī)模的村居,，而后建立社區(qū)服務中心，將政府的公共服務延伸基層,，推進城鄉(xiāng)公共服務的均等化,，以此減少政府的投入。

“通過這種方式,，幫助基層黨組織和自治組織從繁雜的經(jīng)濟事務中脫離出來,，回歸至社會管理和公共服務的本質(zhì)，而集體經(jīng)濟組織,，則由專人來打理,。”南海區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌部負責人說,。

在政經(jīng)分離后,，在轄下224個村,，南海按照“一村一社區(qū)”方式，建立起社區(qū)服務中心,、社區(qū)活動中心和社區(qū)綜治中心這“三大中心”,，以及社工工作站、社區(qū)警務室,、圖書室,、星光老人之家等設施，初步形成“區(qū)—鎮(zhèn)街—村”三位一體的行政服務體系,，實現(xiàn)了辦事,、看病、矛盾化解不出村,。

兩種基層服務延伸的探索

事實上,，深圳南山區(qū)與南海的兩種嘗試，也不是完全沒有共同點,。向德平表示,，兩地的嘗試，最大的共同點就是目標下沉,，強調(diào)基層服務,。

在業(yè)內(nèi)人士看來，深圳之所以能夠在社會組織承接政府職能領域先行一步,，與政府的大力投入,，以及社工組織能力建設相對成熟密不可分,。

與南海尚存大量農(nóng)村社區(qū)不同的是,，深圳的城市化水平已經(jīng)達到相當程度，政府工作中心已經(jīng)從經(jīng)濟建設全面向社會建設過渡,，因此如何完善社區(qū)服務自然成為重中之重,。

與此同時，深圳市早在很多年前就通過與香港的聯(lián)系,，開始了大力培育和發(fā)展社會組織,。據(jù)媒體報道，截至9月底,，深圳市登記社會組織5353家,，社會組織從業(yè)人員共計約10萬人。僅招商街道就云集了20多個社會組織,。

而南海選擇從切分基層格局,，通過自治組織和經(jīng)濟組織的分離，再實現(xiàn)公共服務延伸的路徑,，是由南海的實際情況決定的,。

“因為南海農(nóng)村集體經(jīng)濟占經(jīng)濟總量過半數(shù),，龐大集體資產(chǎn)背后的經(jīng)濟組織、黨組織和自治組織捆綁一起,，根本無暇顧及基層服務,。如此一來，推行政經(jīng)分離自然是前提之舉,?！蹦虾^(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌部負責人說，自治組織不再深陷經(jīng)濟升值,、分紅事宜,，才可能全心投入社會管理和公共服務。與此同時,，南海的社會組織發(fā)育程度以及能力建設也讓政府職能向社會組織轉(zhuǎn)移的步伐有所束縛,。

按照主政者的設計路線，南海在政經(jīng)分離后,，再通過合并村居改革,，設立村級行政服務站，將公共服務延伸至村居,。通過梳理農(nóng)村管理架構,，再培育和發(fā)展NGO組織，實現(xiàn)政府職能向社會組織轉(zhuǎn)移,，進而為市民提供多元的社會服務,，實現(xiàn)社會建設的目標。

南海已開始這種嘗試,，不僅在8個鎮(zhèn)街全面設立社工委,，還成立鎮(zhèn)街社工工作中心、社工工作站,，大社區(qū)理事會,、出租屋主聯(lián)合會等機構。

區(qū)委副書記,、區(qū)社工委主任孔海文表示,，南海社會工作的目標，是建立“以社區(qū)黨組織為核心,、社區(qū)自治組織為主體,、社區(qū)服務中心為載體、社區(qū)經(jīng)濟組織為支撐,、社區(qū)群團組織為紐帶,、社會其它組織為伙伴、社區(qū)公民廣泛參與”的基層管理模式,。

目前,，南海正在研制政府購買社會服務目錄的基礎,，設立政府購買服務資金和社會建設創(chuàng)新專項獎勵基金。桂城,、大瀝,、羅村均已開啟政府購買服務的大規(guī)模嘗試。

業(yè)內(nèi)人士表示,，深圳,、南海的兩種不同基層服務延伸方式的探索，均是從本地實際情況出發(fā),，究竟哪一種更符合現(xiàn)實要求,，需要時間來檢驗。

事實上,，盡管條件成熟,，如此大手筆的改革，花果山社區(qū)依舊也引來不少不同的聲音：綜治維穩(wěn),，安全生產(chǎn)等有些項目社工機構能否承接,？如何進行監(jiān)管？在學習考察的南海學員中,，同樣的質(zhì)疑聲也存在,。

社會組織經(jīng)常在政府機構“不愿轉(zhuǎn)”和自身“無能接”之間糾結(jié)，尤其這種糾結(jié)的背后使原有服務供給格局,、既得利益格局被不斷打破,，這就使得社會組織在開展工作時會遭遇阻撓。

花果山社區(qū)居委會原本有17位專職的協(xié)管人員,，加上此前進駐的10位社工,，一共27人，目前服務中心僅剩下19人,，也就是說有8人轉(zhuǎn)移,。“這是一次破除利益格局的行為,，遇到的阻力自然最大?！秉S曉玲說,。除了人員安排之外，監(jiān)管也是一個難點,，再加上居委會和社會組織的分工難題,，招商街道負責人坦言，探索困難重重,。

不過在向德平看來,，如果想給政府松綁,，就必須培育社會組織，轉(zhuǎn)移政府職能,，這是未來的方向,，現(xiàn)在深圳只是做了一個前期的小型探索，“現(xiàn)代社會管理體制建設就包含著兩個基本目標,，即一方面要不斷提高政府的社會管理能力和成效,；另一方面要加快社會的自我發(fā)育，增強社會自我管理的能力,?！?/p>

所謂提高政府管理能力與成效，應該把重點放在社會資源的分配,，建立公平機制,，這是社會管理的本質(zhì)?！耙虼?，政府需要給社會提供更多的社會服務，這是社會管理最重要的方式,?！?/p>

按照向德平的理解，無論是南海,、還是深圳,、抑或是實施政社分離改革的順德，促進社會發(fā)育,，社會組織與政府達成了相對信任的關系,，從而實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)移都是未來的方向?！耙驗樯鐣M織是市場化的組織,，能夠提供比政府更好的品質(zhì)服務?！毕虻缕秸f,，成立社會組織與社會組織承接職能之間的跨度很大，政府需要拿出精力來,，除了孵化之外,，還需要對社會組織的成長提供一定的支持空間，對能力建設進行培訓,，督導,，評估，讓社會組織盡快成長，滿足政府需要和群眾需要,。